Principe de Précaution en matière d’environnement et d’urbanisme : Usage, Droit, Devoir, Ardente Obligation.

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Principe de Précaution en matière d’environnement et d’urbanisme : Usage, Droit, Devoir, Ardente Obligation.

Introduction
Une autorisation de construire donnée dans des conditions discutables ou révélant des choix urbains modifiant fortement une situation donnée (par ex via une densification brutale) ou encore fruit d’actions d’influence de promoteurs immobiliers peut se traduire par :
L’émotion grandissante ressentie parmi les habitants,
La mobilisation d’un grand nombre d’habitants pour s’y opposer et conjointement en comprendre les fondements environnementaux ou patrimoniaux avec un minimum de culture juridique.
La volonté d’agir selon les principes du droit qui ne se résument pas au seul respect du règlement du PLU actuel ou futur PLUi, pouvant changer la donne !
Les repères juridiques ci-dessous permettent de conforter et d’argumenter cette volonté d’agir en faisant valoir le principe de précaution utilisable à la fois en droit de l’environnement, en droit de l’urbanisme (sous l’autorité éventuelle de la Cour de justice de l’Union européenne) et de compléter ainsi les règles pouvant s’appliquer au titre du PLU.

Pour aller à l’essentiel (cliquez sur les liens ci-dessous.)

 
 

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Conseil Constitutionnel-Conseil Etat

C'est quoi le principe de précaution ?

 
En droit de l’environnement

Article 5 de la Charte de l’environnement 2004 (cf révision constitutionnelle entrée en vigueur le 1er mars 2005) Charte partie intégrante du bloc de constitutionnalité.
 ■ Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

 
► Cf aussi divers articles sur le sujet : Le principe de précaution Définitions, applications et gouvernance - Service Recherche Parlement Européen - Principe de précaution : mieux encadrer sa mise en oeuvre (insister sur la nécessaire « proportionnalité » et le caractère provisoire des mesures de précaution) - Information juridique "Le droit communautaire reconnaît le principe de précaution (article 174 du traité CE). La conférence de Rio de 1992, énonce le principe de précaution. Il est définit ainsi : « en cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitudes absolues ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives, visant à prévenir la dégradation de l’environnement »).

 
►Ne pas oublier que le principe de précaution mentionné dans l’Article L110-1 du Code de l’Environnement est associé à d’autres principes [1] en particulier celui de non-régression selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment.
Jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel (décision n°2016-737 DC du 4 août 2016), Il faut examiner les premières applications jurisprudentielles de ce 9e principe et aussi son origine.
Même si le principe de non-régression n’est pas applicable aux décisions individuelles… il l’est à l’évaluation environnementale (Conseil d’État - arrêt du 8 décembre dernier (n°404391).

 



En droit de l’urbanisme  

Article R111-2 du code de l’urbanisme intégrant les préoccupations environnementales dans les décisions d’urbanisme « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »

 
► Le maire d’une commune peut désormais invoquer le principe de précaution pour s’opposer à une autorisation d’urbanisme (arrêt du 30 janvier 2012 du Conseil d’Etat).
Il en ressort un revirement de jurisprudence [2]
Désormais la preuve « d’éléments circonstanciés » est requise pour que le Maire puisse, par application de ce principe, refuser la délivrance d’une autorisation d’urbanisme… (donc sans se contenter de risques incertains).
En résumé : pour refuser légalement la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, établir la présence « d’éléments circonstanciés faisant apparaître, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus ».

 
Rôle de la Cour de justice de l’Union européenne  

L’article 177 du traité de Rome, permettait à tout juge national de tout État membre de la CEE de s’adresser à la Cour de justice des Communautés européennes (l’actuelle Cour de justice de l’Union européenne) en lui posant des « questions préjudicielles » afin que cette cour internationale l’éclaire sur l’interprétation à donner à une disposition du droit européen.
Cette faculté de s’adresser à la Cour de justice devient une obligation lorsque le débat de droit européen se pose devant une juridiction suprême d’un État membre, le Conseil d’État ou la Cour de cassation s’agissant de la France.
C’est l’actuel article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

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Usages, Droit et Devoir

 
Usage  

Au titre des éléments circonstanciés , référence exigée en droit de l’urbanisme…
 ■ Il est possible de faire valoir une modification profonde par une densification brutale et disproportionnée au regard du contexte urbain et paysager d’un quartier par ex destruction de beaux arbres sur une ou plusieurs parcelles et plus généralement par l’artificialisation manifeste des sols cf ci-après.

 
Au titre des mesures provisoires et proportionnées , référence exigée en droit de l’environnement…
 ■ La Mairie doit mettre en œuvre des procédures d’évaluation des risques et adopter des mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.
Par exemple pour un projet prévoyant un grand parking en sous-sol avec décaissement de la quasi totalité de la parcelle… provoquant un dommage pérenne (artificialisation des sols, disparition de grands arbres contribuant à l’éco-système).

 



Droit  

► A appliquer certes en faisant valoir les articles du règlement du PLU…
Mais aussi en référence aux enjeux de la loi du 4 juillet 2018 en matière d’artificialisation des sols. A évoquer aussi le Schéma régional de cohérence écologique 2013 mentionnant la réduction du potentiel de perméabilité des sols avec 30% de pleine terre [3]

 
Devoir d’Agir et Ardente Obligation  


► Lutter contre l’artificialisation des sols… faire valoir des éléments circonstanciés utilisables en droit de l’urbanisme… adopter des mesures provisoires et proportionnées… atteindre l’objectif de « zéro artificialisation nette » sont d’ardentes obligations qui doivent guider l’action urbaine d’un maire et de son équipe. [4]

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Que faire face aux promoteurs immobiliers

 
Mobilisation éclairée des Habitants

Les habitants, voisins peuvent dans une première réaction se dire incompétent(e)s en matière d’urbanisme (droit, acteurs, pratiques, décisions, motivation, refus…). Pourtant en apprendre et comprendre les principaux ressorts n’est pas si difficile. Il faut de l’attention pour s’habituer à un minimum de raisonnement juridique par ex.

 
Mais chacune et chacun peut aller plus loin que la lecture, ou l’échange… Ceci en se trouvant un rôle actif, seul ou à plusieurs, pour s’impliquer dans une mobilisation éclairée et non réduite à de l’émotion légitime… ou en contant sur le seul travail associatif ; face à des évolutions inappropriées de contextes urbain avec présence forte de la nature.

 
Que dire, dans un monde en mutation (société numérique en accéléré, instabilité des valeurs, des pratiques) où : face à des « pressions » de densification lourde… il faut réagir fermement.

  • Ne pas baisser les bras, faire face aux sollicitations redoublées et actions d’influence envers les élus ou fonctionnaires locaux, de promoteurs dont les développeurs connaissent parfaitement bien les forces et faiblesses des élus, des habitants, des quartiers, sont habiles aux négociations, aux marchandages pas toujours transparents ou moraux… entourés d’une batterie d’avocats.
  • Faire un suivi actif des demandes d’autorisations de permis de construire qui doivent
 

 
Courage, transparence et lucidité des élus

Face aux questions d’urbanisme, les élus ne peuvent se cantonner à « penser tel ou tel article du règlement PLU » comme ils utilisaient précédemment le COS (aujourd’hui disparu).
  • Certes peu sont juriste, aménageur, paysagiste, urbaniste ou promoteur… Certains élus ont une vision de l’évolution de leur commune, souvent calée sur le seul horizon des prochaines municipales.
  • Mais l’inscription dans l’espace, les pratiques et usages, les mutations des contextes, des quotidiens, des mobilités de proximité ne sont guère à l’échelle d’un ou deux mandats municipaux. Accorder un permis de construire cela se fait en quelques mois… mais s’inscrit dans nos quartiers pour au moins 2 à 3 générations d’habitants !

Quelles attitudes, responsabilités, éthique avoir alors envers les électeurs, les voisins, les habitants… qui voient trop souvent « arriver » par un panneau une nouvelle construction… sans qu’il y ait eu le moindre dialogue, la moindre information ou concertation !
  • Renvoyer le citoyen à sa connaissance des lois pour faire attention aux articles d’un PLU !… Un peu facile, même avec un commissaire enquêteur bienveillant.
  • Nos élus ont une responsabilité juridique, morale forte [7] pour expliquer aux habitants avec pédagogie et de vive voix, les enjeux urbains, l’évolution d’un territoire…
    Certains élus en France le font sur place avec courage, lucidité, ténacité… d’autres moins.
  • Prochainement les municipales peuvent être l’occasion de débattre publiquement des pratiques d’information et de transparence, des objectifs (urbains, aménagement, environnement, paysages), des préoccupations et services du quotidien pour tous les quartiers de la commune.


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le 14 août 2019 par Contact LocalVox

Notes

[1] Autres principes de l’article L110-1 du Code de l’Environnement : action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement ; pollueur-payeur ; droit d’accès aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques ; participation en vertu duquel toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ; solidarité écologique ; utilisation durable ; complémentarité entre l’environnement, l’agriculture, l’aquaculture et la gestion durable des forêts ; non-régression

[2] Lire aussi :

  • Quelle est la nouveauté de l’arrêt du 19 juillet 2010 du Conseil d’État relatif à l’application du principe de précaution en matière d’antenne-relais ? « L’indépendance des législations ne fait plus obstacle à ce que le principe de précaution puisse s’appliquer en matière urbanistique… Le Conseil d’État revient sur sa jurisprudence consacrant l’indépendance des législations urbanistique et environnementale établie notamment par l’arrêt du 20 août 2005 « Bouygues télécom »… Le Conseil d‘État a du adapter sa jurisprudence au nouveau contexte juridique créé notamment par l’article 5 de la Charte de l’environnement, qui a constitutionnalisé le principe de précaution, et le nouvel article R 111- 15 du code de l’urbanisme, selon lequel les décisions en matière d’urbanisme doivent prendre en compte les préoccupations environnementales. »
  • Urbanisme : Principe de précaution : oui… sous réserve de risques justifiés « En l’espèce, le maire de Noisy-Le-Grand avait fait opposition par un arrêté du 20 mars 2009 à la déclaration préalable déposée par la société Orange en vue de l’installation d’une antenne de téléphonie mobile et de baies techniques sur un terrain situé sur le territoire de la commune et ce, sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et du principe de précaution.… La preuve « d’éléments circonstanciés » est requise pour que le Maire puisse, par application de ce principe, refuser la délivrance d’une autorisation d’urbanisme. »
  • Antennes relais : pas de violation du principe de précaution pour le Conseil d’Etat « lors de l’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme, l’autorité administrative doit »prendre en compte« le principe de précaution. Toutefois, cette prise en compte ne peut se borner à refuser une autorisation d’urbanisme au seul motif de l’existence d’un risque incertain. Le risque ne peut justifier à lui-seul un tel refus. En ce sens, le principe de précaution n’est donc pas un principe d’interdiction automatique. Le principe de précaution est bien un principe de recherche, d’analyse, de preuve de ce que la charge de ce risque incertain serait trop lourde. »
  • Principe de précaution et refus d’une autorisation d’urbanisme : une avancée en trompe-l’oeil « l’appréciation (du refus d’autorisation sur le fondement du principe de précaution) doit être d’espèce et concrète, sous réserve de l’usage de critères appropriés ».

[3] Espace de pleine terre : Il s’agit d’une surface de terrain libre de toute construction y compris dans le sous-sol.

[4] Rappel :

[5] Article R*423-6 : le maire procède à l’affichage en mairie d’un avis de dépôt de demande de permis ou de déclaration préalable précisant les caractéristiques essentielles du projet, dans des conditions prévues par arrêté du ministre chargé de l’urbanisme.

[6] Cf le tribunal administratif, dans un jugement du 20 août 1997 (Masson c/ville de Metz, Lebon page 702), a considéré que le maire s’étant borné à une évocation excessivement succincte, il devait être regardé comme ayant refusé d’informer le conseil municipal ; un tel refus a été annulé par le juge qui a enjoint le maire de rendre compte au conseil municipal dans un délai de trois mois. (1) Question n° 62 980, J.O.Q.A.N. du 13 août 2001

[7] Cf Elus et Personnels municipaux - Obligations Permis de Construire, Recours.